「都市更新」－讓市容變美麗，居民換得價值高的新屋住，多好啊！這是大家原有的印象與初步想法。沒想到台北市士林區王家不願加入都市更新案，遭台北市政府強制拆除房屋，透過警方強力驅離屋主、抗議民眾，而怪手機具無情地拆除房屋磚瓦的畫面，經報章媒體一再播放，引發社會大眾一片嘩然，成為近日新聞的熱門話題，也讓社會大眾反思－－人民的財產可以因為多數決就被? 犧牲掉嗎？
有關的報導、評論，包括都市更新相關法制的偏差、王家最初消極態度造成權利的喪失、台北市政府強制執行的粗暴、建商的貪臠行徑…等等文章，已經很多了，我也不是專家，這些就不用重覆討論了。只是對於台北市政府引為強制執行合法性的行政法院判決（台北高等行政法院98年度訴字第2468號、最高行政法院100年度裁字第1582號），拜讀後產生一些疑問，但這部分好像沒有人討論到，因此提出自己的一點想法。
首先應對本件王家都更案的背景事實作一些初步瞭解：台北市政府於民國91年10月28日依都市更新條例之規定，公告劃定「士林區‧前街、後街附近更新地區（捷運淡水線西側）」，並於96年5月1日核准訴外人賴ＯＯ申請之事業概要。嗣樂揚建設股份有限公司（下稱樂揚建設公司）擬擔任實施者，於97年1月4日舉辦事業計畫及權利變換計畫公聽會，在取得更新單元內私有土地所有權人73.68%及其所有面積77.83%同意，私有合法建築物所有權人72.34%及其總樓地板面積79.90%同意，符合同意比例門檻後，報請台北市政府核定；台北市政府續辦理公開展覽30日，並舉辦公聽會，聽取民眾意見後，將全案提請台北市都市更新及爭議處理審議會決議修正後通過，台北市政府於是核定准予實施者即樂揚建設公司實施本案。王家等不願所有土地及合法建築物納入上開都市更新事業計畫案之範圍內，於是提起行政訴訟。
簡言之，本件建商取得符合法律規定比例之所有權人同意後，辦理公聽會，並提出都市更新計畫；台北市政府核定後接續辦理公聽會及計畫之公開展覽，最後經審議會決議通過。王家則抗辯其未收到公聽會通知，因此沒參加公聽會表示意見，行政法院判決大意是公聽會通知之送達合法，另本件劃定都市更新單元範圍亦合法，因此判決王家敗訴。既然行政法院認定都更程序合法，台北市政府強調「依法」強制執行，好像也沒錯。而今日報載內政部長說：「文林苑是獨門獨院建築，王家又位於基地邊邊，當初如果在過程中明確表達不願參加，事實上是可以畫出基地外的…」等語（參蘋果日報，101年4月2日第A5版）。姑不論內政部長上開所述是否屬實，或僅為馬後炮之言論，但可確定的是，如果王家在都更計劃公開展覽期限內能像現在明確而大聲地表達不願參加，結果應有轉圜的空間，那麼行政法院的判決就顯得隔外重要了，因為它關係到王家是否擁有「進門」表達竟見的重要程序，而非像現在被排拒在門外而徒乎負負了。
對於公聽會的送達程序，行政法院認為實施者（即建商）舉辦公聽會，邀請對象包括學者專家、當地居民代表、更新單元內土地、建築物所有權人及其他權利關係人，即使一般不特定民眾也可以參加，其目的僅在於聽取民眾之意見，作為擬定都市更新事業計畫之參考，並非作成任何決定或決議，對於實施者也沒有拘束力；所以公聽會程序既僅在於聽取民眾意見，更新單元範圍內之所有權人不會因為沒有參與該公聽會，對其權利產生損害或重大影響；況且該等所有權人除在公聽會程序外，還可以在日後公開展覽期間以書面提出意見，並非無從表示意見。行政法院又認為都市更新程序龐雜繁瑣，公聽會為廣泛蒐集民眾意見，除刊登公報或新聞紙，及張貼在當地村里辦公處之公告牌，尚須邀請有關機關、學者專家及當地居民代表，並通知更新單元內土地、建築物所有權人及其他權利關係人參加，因通知與會之人數眾多，倘採到達主義，而於公聽會舉行前仍須先確定開會通知已否全部到達全體應受通知者，則公聽會之舉辦將曠廢時日，而陷整個都市更新程序延宕至不能進行之窘境，顯失立法之原意，故關於公聽會期日及地點之通知，應採發信主義，只要按應受通知者之住所或居所寄發舉行公聽會之通知時，認為已生通知的效力，至於應受通知者實際有無收受該通知在所不問。
送達在法律上很重要，因為送達的目的，在使受送達人知悉所收受訴訟文書的內容，以促其為必要的法律行為，避免喪失重大的利益。關於送達的立法主義，可分為到達主義及發信主義。為了保障受送達人的權益，民、刑事及行政訴訟法有關送達的規定均採到達主義，須視受送達人有無實際收到為斷，當然為避免本人不在住居所地或惡意不收受信件，法律除了本人送達外，另有補充送達、留置送達、囑託送達、公示送達等方式擬制送達。至於發信主義，例如股份有限公司股東會召集之通知採發信主義，因為股份有限公司之股東人數，時常超過千百甚至上萬，苟採到達主義，因發送召集股東會通知之爭執，而陷股東會之決議於永不確定，此時才例外採取發信主義，也就是說信件發出去就算合法送達，至於你有無實際收到就不管了。
行政法院以都市更新公聽會通知的對象人數眾多，認應採發信主義，已如前述。然而，建商通知更新單元內土地及建物所有權人是否參加都市更新並表達意見，都市更新條例除了上述通知參與公聽會外，好像沒有其他法定的通知程序，那麼就被劃入都更範圍內的所有權人，例如本件的王家，公聽會的通知程序就顯得非常重要，而非「可有可無」的單純聽取意見而已。又公聽會的參與對象，有事關自己權益的所有權人，有間接利害關係之鄰人，也有代表公益的學者專家，甚至有毫不相干的民眾，行政法院未就通知對象加以分類，逕以通知人數「可能眾多」，一律採取發信主義，是否合理？況且行政程序法有關送達的規定，係採到達主義，何以有關公聽會通知的送達採發信主義，其法律依據為何，亦欠缺理論說明。
行政法院判決或認都市更新條例所定公聽會之程序參與，對於更新單元內之所有權人尚不產生損害或重大影響，認為可比照股東會通知採發信主義。但就本件王家都更的案件來看，有無參與公聽會表示意見對於王家的權利沒有損失嗎？沒有重大影響嗎？實在無需講述太多理論，答案十分肯定無庸置疑。本案敗訴的王家提起上訴時表示：「原判決…顯然漠視都市更新條例所定公聽會之程序功能，並且過分輕忽土地及合法建築物所有權人在都市更新案中之權益與地位。」，自有其道理。
再者，當事人有無合法送達應就此一當事人個別判斷，此為法律實務上的通說，但本案行政法院判決罕見地認為其中一所有權人已收受通知，其他3名所有權人因係鄰居，且為親屬關係，因此認為該等4人均合法送達，採取寬鬆的認定，實有疑問。
最後，公聽會通知有無合法送達與土地建物所有權人是否放棄表示竟見係屬二事，換言之，縱使認為公聽會通知合法送達，土地建物所有權人消極地不表示意見，難道就理所當然地「視為未表示意見」嗎？進一步認係「視為未表示反對」嗎？想像自己是王家，當你收到建商欲將你的土地劃入都更範圍，並邀請你參加公聽會，你有什麼反應？要列入都市更新範圍何等慎重的事啊！總要經過我簽字同意吧？心裡偏向不願參加，因此不加理會，也不去參加什麼公聽會。但結果是…都更計劃已經核定確定，土地在其他多數人同意下已列入都更範圍，我不同意，來不及了…拆！
合理嗎？但事實就這麼發生。很遺憾地，行政法院僅討論到通知是否合法就打住了，並未站在保障人民財產權的高度位置，滿足被列入都更範圍內的所有權人充分表達意的程序正義，進一步審視本件都更案的合法性，錯失了給予王家表示意見的機會，殊為可惜。
行政法院上開判決其實有脈絡可循，因為都市更新條例此部法律的思維就在加速促成都市更新的發展，因此有所謂「多數決」、「拔釘子戶」等法律條文，均偏向都更實施者，而不利於少數反對者。少數土地建物所有權人就算獲得合法通知，並向建商明確表示不同意參加，多數決仍可排除少數「釘子戶」。在此立法設計下，當有多數住戶同意的情況下，少數住戶是否有合法送達也變得無關重要了。而法院判決在此法律思維下，儘量避免以司法破壤、阻礙行政的進展，有此結論就不足為奇了。
留言列表
